“小村规”里的大世界——提升农村治理水平之村规民约篇

花椒村规民约调研队

华东交通大学“花椒村规民约调研队”聚焦于乡村振兴发展，以基层治理能力现代化要求为内容，以村规民约这一自治规范为抓手，深入农村地区，开展对村规民约提升基层社会治理效能的调查研究。为进一步了解村规民约的奖惩制度、审查备案制度，以及村小组协议与村规民约之间的关系，花椒村规民约调研队前往江西省瑞明村、云南省慢腊村、海南省九所村等13村采取调查问卷、专家访谈等方法开展调研。调研发现：

第一，村小组协议被普遍认为是村规民约，但其并未纳入到现有的备案审查对象中。未对村小组协议进行合法性审查，其内容合法性有待认定，若其存在与法律法规相违背的规定，则可能对村民的合法利益造成损害。例如，对“外嫁女和赘婿是否能参与分田”这一问题，我国《农村土地承包法》第六条规定：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。”而有些村小组协议规定他们不能参与分田，这导致部分外嫁女或赘婿在“迁出”原村小组之后，在原、现村小组都失去了分田的权利。

第二，村规民约中对于奖惩的规定存在一些不合理、不合法的情况。有些村一改以往使用罚款的规定，变相使用“违约金”的方式，设定数额明显过大的条款，侵害到村民的正当权益。例如某村村规民约规定“爱护本村基础设施和公共服务设施。违反者，照价赔偿并视破坏情况交违约罚金300元至5000元”。

第三，备案审查制度虚置，存在以约代法问题。《村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”然而在乡村现实中，调研队在调研过程中发现基层政府对村规民约合法性的监督、指导、审查作用效果阙如，相关主管部门对各村制定村规民约的情况不清楚，有些则对村规民约文本内容的合法性不审查。审查流于形式，备案程序空置，降低村规民约合法合规水平。

针对调研中发现的问题，对其开展原因分析，调研队给出以下对策建议：

一是将村小组协议纳入村规民约范畴中，使其成为备案审查的对象，保障其内容合法性；

二是建立正向激励和反向惩处并举的奖惩制度，合法合理设置奖惩措施，提升村规民约的实效性。正向的激励措施不仅能给村民带来参与治理的热情，也能得到较好的声誉，符合农村治理的特征；同时也要设定反向的惩处措施，以警示村民切勿违反村规民约，但需注意反向惩处措施的设定，必须严格在法律框架之下，禁止超越自治范围、侵犯国家权力，凡是涉及人身自由的规定、设立罚款或变相设立数额较大的违约金的规定都是对法律的违背。

三是完善村规民约“事前审查，事后备案”制度，严格遵守“审查—备案”这一流程，保证村规民约的合法性。在审查阶段，乡镇人民政府可加强与县司法行政部门、法律专家、律师的联系，提高审查能力。明确未经合法性审查的村规民约不得直接适用。对于尚未经合法性审查的村规民约的有效性问题目前缺乏明确规定，从“程序正义”的视角来看，尚未审查备案的村规民约不应直接适用，这也有利于加强对村规民约的监督实效。

习总书记在基层代表座谈会讲话中提到：“基础不牢，地动山摇。十四五时期，要在加强基层基础工作，提高基层治理能力上下更大功夫。”作为新时代青年人，生逢其时，也重任在肩，继续努力为村规民约提升基层社会治理效能贡献更多智慧和力量，助力乡村振兴。